El profesor emérito de Ciencia Política de la Universidad de Barcelona desgrana la cuestión del modelo de estado y el federalismo, sin tener que recurrir a intensidad media cooperativa ninguna, ni a los otros extravagantes argumentos que han circulado últimamente por ahí.
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Post de Luis Bouza-Brey
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SOBRE EL MODELO DE ESTADO Y LA UNION Y DESUNION DE ESPAÑA
Edición original del 1-11-09, 16:30 en http://www.lbouza.net [-->]
En España estamos experimentando un proceso degenerativo de incremento de desorden político y caos creciente y acelerado, como consecuencia de la transformación del Estado unitario en otra cosa todavía por definir.
Antes de entrar en el análisis de la situación española, no obstante, es necesario perfilar un análisis introductorio sobre los diversos modelos de Estado existentes por lo que se refiere a la estructura del poder, haciendo la salvedad de que el uso de las palabras y el conflicto político pueden tergiversar el significado de dichos modelos, como sucede en nuestro caso con la palabra federal, por lo que es conveniente hacer referencia a estructuras y no a nominalismos, cuando se habla de este asunto.
LOS MODELOS DE ESTADO
ESTADO UNITARIO: Se caracteriza por la existencia de un único centro de poder político (Gobierno, Parlamento y Jurisdicción Superior) para todo el territorio. Puede darse el caso, no obstante, que un Estado unitario descentralice su Administración, encargando, por ejemplo a un Delegado Territorial del Gobierno Central la gestión de la Administración periférica del Estado. Pero el centro de poder es uno, y si es democrático, la soberanía o poder constituyente, corresponde al conjunto de los ciudadanos del Estado.
ESTADO AUTONOMICO: Estado unitario con descentralización no meramente administrativa. En él se delega el poder a una o varias partes del territorio, y ésta delegación implica descentralización política, creando instituciones (Gobierno, Parlamento, Poder judicial) con competencias propias que dejan de corresponder al Estado central. El Estado autonómico puede descentralizarse parcial o totalmente, en una, varias o todas las partes del territorio, y también puede darse el caso de que sea mixto, en el sentido de que haya descentralización política para algunas zonas, administrativa para otras, y no descentralización para las restantes. La España de la Segunda República se descentralizó políticamente en Cataluña, Euskadi y Galicia, mientras que el resto del territorio siguió manteniendo la estructura provincial; la Italia posterior al fascismo se descentralizó políticamente en algunas zonas, y administrativamente en la mayor parte de las regiones; la España posterior al franquismo se descentralizó políticamente de manera generalizada.
En el estado autonómico, la soberanía o poder constituyente se mantiene íntegro, en manos del conjunto de los ciudadanos.
ESTADO FEDERAL: Estado resultante de un pacto (foedus) de unión entre entidades políticas previamente independientes o confederadas. Mediante el tratado constituyente de la federación se aprueba una Constitución en la que se definen las instituciones del nuevo Estado Federal, sin perjuicio de la sobrevivencia de los Estados Federados, que conservan sus propias instituciones. Donde antes había n Estados, después de la Federación existen n+1.
La Constitución es rígida, es decir, modificable solamente por medio de procedimientos extraordinarios que permitan la participación del conjunto del pueblo de la Federación y la de las instituciones de los Estados Federados, que podrán condicionar o vetar la reforma mediante la exigencia de mayorías cualificadas.
La Constitución federal establece un sistema de distribución de competencias entre la Federación y los Estados federados, atribuyendo las competencias federales a un Ejecutivo, un Parlamento bicameral y una jurisdicción federal. El Parlamento es bicameral, constituido por una Cámara de la Unión y otra de los Estados, o Senado, en la que se expresa la participación de los Estados federados.
La pauta de funcionamiento de la Federación se resume en la idea de autogobierno en la periferia y gobierno compartido en el centro, aunque en cada una de sus competencias, el Estado federal y los Federados tienen plena facultad de decisión, pues no rige un principio de jerarquía, sino de constitucionalidad en la forma y contenido de las decisiones, de manera que cuando se produce un conflicto de competencias ha de resolverse jurisdiccionalmente, interpretando la Constitución.
La estructura decisional del Estado federal, por consiguiente, es la de un poder descentralizado de manera generalizada en todo el ámbito de la comunidad política, existiendo competencias exclusivas, compartidas y concurrentes en la relación que se da entre el Estado federal y los federados.
En síntesis, lo que caracteriza al federalismo es una Constitución escrita y rígida, el condicionamiento del poder constituyente del Estado federal por los Estados federados; la inexistencia de la autodeterminación y del derecho de secesión; la existencia de una nacionalidad única para todos los miembros de la Federación; la participación de los Estados en las decisiones federales mediante diversos mecanismos, de entre los cuales el más importante es una segunda Cámara; la resolución jurisdiccional de los conflictos entre la Federación y los Estados; y la adopción de decisiones por mayoría —relativa o cualificada— en las instituciones federales.
En contraposición a la federación, en diversas ocasiones se ha producido la secesión o federalización de anteriores formas de Estado unitarias o autonómicas, como es el caso de Checoslovaquia o Bélgica en la actualidad.
CONFEDERACION DE ESTADOS: La confederación de Estados se caracteriza porque diversos Estados independientes unifican algunos ámbitos de su poder, constituyendo una alianza de carácter internacional entre Estados que conservan su total soberanía y poder constituyente. Por ello, no existe una Constitución escrita y rígida que normativice la unión, sino un tratado internacional que puede ser denunciado en cualquier momento. Por ello, las contadas instituciones de articulación que se crean se basan en el principio de intermitencia y unanimidad en la adopción de decisiones, consistiendo generalmente en una Dieta de participación y codecisión por parte de los Jefes de Estado que forman la Confederación; las materias propias de la Confederación son escasas, y las Confederaciones suelen ser transitorias, evolucionando hacia la disgregación o la Federación.
Puede que en España se esté inaugurando una nueva forma de evolución consistente en la confederalización de un Estado autonómico mal diseñado.
EL CONTEXTO POLITICO DEL DISEÑO DEL MODELO DE ESTADO ESPAÑOL
La transición de la dictadura a la democracia, después de la muerte de Franco, se hizo mediante el procedimiento de la reforma del régimen franquista en un tira y afloja de los diversos protagonistas políticos que cristalizó en una política de consenso que en lo que se refiere al modelo de Estado dejó muchos aspectos conflictivos “aparcados”, como se decía entonces, llegando a un acuerdo insuficientemente definitorio mediante la indeterminación constituyente y constitucional, como veremos en el apartado siguiente.
La transición fue un juego de equilibrios que se sintetizó en aquella época con la frase de que “Franco murió en la cama”, que venía a afirmar que las fuerzas de la resistencia a la dictadura no habían sido capaces de hacer una revolución democrática, y que el régimen franquista, sometido a tensiones crecientes, no comenzó a descomponerse hasta que Franco murió. Pero la nueva etapa significó diversas cosas desde el punto de vista de la legitimación y la hegemonía en las modificaciones políticas del poder del Estado:
En primer lugar, se vió que la mayoría deseaba un cambio hacia la democracia, pero sin violencia, y que ninguna fuerza política del país tenía la suficiente legitimidad y hegemonía para poder imponer sus soluciones. Por eso el reformismo franquista prodemocrático venció en las dos primeras legislaturas, aunque contrapesado por una izquierda moderada potente.
Pero desde el punto de vista de las brechas derivadas de las concepciones acerca de la unión o desintegración del país, la dictadura hizo daño a España: el franquismo, al identificarse de manera excluyente y autoritaria con el patriotismo español e imponer un Estado dictatorial, unitario, monolítico y centralista, produjo el doble efecto, por una parte, de debilitar la idea de España y borrar de la memoria la tradición republicana y democrática del patriotismo español, y por la otra, de sobrelegitimar a los nacionalismos periféricos, concediéndoles en la cultura popular una patente de progresismo y democracia que están lejos de poseer, como han demostrado desde entonces y veremos posteriormente.
La resultante de esta doble deformación es que las fuerzas que decían defender la democracia se han dejado arrastrar por el empuje de las reivindicaciones etnonacionalistas del nacionalismo periférico y han carecido de firmeza y coherencia en la defensa del patriotismo español y la unidad nacional.
A las anteriores deformaciones ideológicas, que constituyen la fuerza inercial que sobredetermina todas las demás variables de la situación, hay que añadir, por una parte, la insuficiencia de un análisis teórico que hubiera permitido distinguir el patriotismo constitucional español abierto, respublicano, democrático y plural, del etnonacionalismo periférico, basado en una religión política fundamentalista que, con el pretexto de la construcción nacional, lo que pretende es imponer una etnia excluyente y obligatoria a sociedades plurales y multiétnicas producidas por la convivencia y el intercambio secular en el ámbito territorial español de sus diversos pueblos.
Por otra parte, esta debilidad defensiva de la unidad de España por parte de los demócratas, fue consecuencia también de la creencia ilusoria en que el sistema democrático sería capaz de integrar a los nacionalismos descentralizando el Estado. Creencia que ha demostrado su falta de realismo a lo largo de los años, pues el etnonacionalismo periférico no ha sido integrado en España, sino que las concesiones solamente han servido para aumentar su fundamentalismo y reivindicaciones de secesión más o menos taimadas o expresas, pacíficas o violentas, graduales o repentinas.
Todo este conjunto de factores culturales, al que hay que añadir la acción de ETA y la “acumulación de fuerzas” vasca del nacionalismo con los partidos vinculados al terrorismo, así como la vigencia de un sistema electoral que permite la sobrerrepresentación del nacionalismo periférico, fomentando el que los partidos nacionalistas puedan desempeñar el papel de aliados insustituibles para formar mayorías en el Congreso, han conducido a la Nación y al Estado a la situación sin salida de descomposición, caos político y derrumbe del sistema que se han ido acentuando durante los últimos años. Principalmente durante la era maragalliana-zapatera, que comienza en el 2003 y que se ha caracterizado por el abandono de la lealtad constitucional por parte del PSOE-PSC, la formación de alianzas con el etnonacionalismo independentista para alcanzar y mantenerse en el poder, y la violación de la Constitución mediante Estatutos de Autonomía inconstitucionales que están dinamitando el Estado y la unidad nacional de España.
LAS INCOHERENCIAS DEL ESTADO AUTONOMICO ESPAÑOL
El conjunto de percepciones, patologías y deficiencias culturales, inercias y presiones señalados en el apartado anterior, dieron como resultado un proceso constituyente muy vacilante, ambiguo y contradictorio en lo referente al modelo de Estado. Al estudiar las actas de la Comisión Constitucional del Congreso durante el período constituyente, y la dinámica política posterior a la aprobación de la Constitución, se observa como las fuerzas políticas dominantes van variando su configuración del modelo de Estado, en lo referente a la concepción de la autonomía y a su generalización al conjunto de las regiones españolas: en un primer momento se pensó en conceder autonomía solamente a las “nacionalidades históricas”; posteriormente se aprobó conceder autonomía a todas las regiones, aunque solamente política para unas y administrativa para las demás; posteriormente se aceptó la idea de la generalización de la autonomía política pero con dos niveles de competencias; y finalmente se aprobó en el texto constitucional diseñar diversos procedimientos para que las nacionalidades y regiones fueran asumiendo por sí mismas, en sus Estatutos de Autonomía, la autonomía política para todas, aunque con el máximo techo competencial para las nacionalidades históricas y un segundo nivel para las demás hasta que, transcurridos cinco años, decidieran si deseaban ampliar sus competencias al nivel máximo mediante la reforma de sus Estatutos.
Por otra parte, se estableció un artículo especial, el 151, por el que si una región deseaba alcanzar el máximo competencial en un primer momento, tuviera que demostrarlo superando referéndums que demostraran una voluntad popular clara a favor. Este fue el procedimiento seguido por Andalucía ya después de ser aprobada la Constitución, y que de algún modo significó la apertura de la generalización con el máximo techo competencial para todas las regiones, como modelo de Estado autonómico para España.
Existen, por otra parte, tres normas constitucionales más que perfilan definitivamente los rasgos del modelo de Estado autonómico español:
a) Un sistema de distribución de competencias confuso y muy dispositivo para las Comunidades Autónomas, en el que las competencias exclusivas del Estado quedan poco exentas de interpretaciones aleatorias y abusivas de los Estatutos.
b) Un artículo 150,2 de la Constitución que permite la posibilidad de que el Estado delegue sin límites, mediante ley orgánica, todas sus competencias.
c) La creación de un Senado de rasgos institucionales erráticos, carente de mecanismos perfilados de participación de las CCAA en las instituciones centrales, y de poderes políticos importantes, subordinado a la dinámica heterónoma de la disciplina de voto partidaria en la segunda Cámara.
La consecuencia de todos los factores mencionados, para la definición política y normativa del modelo de Estado español, es la de que tenemos un Estado unitario sometido a un proceso de descentralización generalizado mediante la institucionalización de la autonomía política para todas sus regiones, pero permanentemente abierto, susceptible de presiones centrífugas crecientes, en el que no existe lealtad constitucional ni conciencia de los intereses generales, aunque sigue manteniendo la unidad y soberanía del conjunto del pueblo español, pero carente de un Senado integrador y sometido a la presión secesionista y/o caciquil de sus entidades territoriales componentes.
Podemos concluir que el nuestro es un Estado Autonómico con autonomía política generalizada, y en ello similar a un Estado federal, pero mal diseñado, con un Senado deficiente, y con integración y lealtad decrecientes que impulsan hacia un proceso de confederalización o secesión de diversas partes del territorio.
Ante esta situación caótica cabe preguntarse cuál es la solución que se debe buscar para alcanzar el orden necesario para que la sociedad pueda funcionar con normalidad y atender al desarrollo y las necesidades de los ciudadanos.
¿CUÁL ES LA SOLUCION AL CAOS?
Uno siempre ha pensado que el pluralismo estructural de la sociedad española creaba una propensión hacia la descentralización y que ésta como mejor se articulaba, institucionalmente, era mediante un Estado federal que posibilitara el autogobierno en la periferia y el gobierno compartido en el centro. Pero a medida que se fueron sucediendo los acontecimientos, principalmente desde 2003, mi posicionamiento ha cambiado: he descubierto que el etnonacionalismo no tiene más límite reivindicativo que la independencia y, por consiguiente, al no existir lealtad federal, el federalismo es imposible. Y lo más negativo para España es estimular y legitimar los delirios etnonacionalistas mediante la apertura de procesos que les permitan elevar sus reivindicaciones, como sería el caso si se abriera ahora un proceso de federalización.
Por ello, en mi opinión, lo que hay que hacer es resolver los problemas de deficiencias de legitimación y diseño del Estado autonómico mediante un Pacto de Estado, entre al menos los dos grandes partidos del país, que permita iniciar una reforma constitucional y legal que atiendan a los siguientes objetivos:
1.- Que clarifiquen cuáles son las competencias estatales intransferibles y limiten la posibilidad de que le sean arrebatadas al Estado.
2.- Que modifiquen el Senado para transformarlo en un elemento operativo de integración de la pluralidad.
3.- Que reintegren al Estado alguna de las competencias esenciales para el mantenimiento de la unidad e integración del país, como son la cooficialidad lingüística, la educación, la unidad fiscal y la política internacional.
4.- Que cierren el sistema mediante la supresión del artículo 150, 2.
5.- Que modifiquen la ley electoral para dejar de primar a los etnonacionalismos periféricos y reconducirlos hacia su participación en el Senado, manteniendo el Congreso como la cámara de representación del conjunto del electorado español y facilitando la formación de mayorías de gobierno suficientes que no dependan de minorías chantajistas para sobrevivir.
6.- Que hagan operativos los mecanismos de control financiero y normativo de las competencias de las CCAA, a fin de evitar la irresponsabilidad en el gasto, el incremento sin límites de la Deuda autonómica, la corrupción y el incumplimiento de la Constitución.
En definitiva, todas estas medidas pueden hacer que el Estado autonómico supere sus caóticas deficiencias sin necesidad de abrir un proceso de federalización que pondría en peligro la unidad constituyente (soberanía) del pueblo español y acentuaría las propensiones secesionistas del etnonacionalismo. El Estado español no necesita más apertura, sino legitimidad, coherencia, cierre de vías de agua e integración.
